Zászlót bontott az elnök: jönnek a prefektusok?
A decentralizáció befejezéséhez módosítani szükséges Ukrajna Alkotmányának a központi és a helyi hatóságok kapcsolataira vonatkozó rendelkezéseit, valamint el kell fogadni a helyi népszavazásokról és a helyi önkormányzatokról szóló jogszabályokat – jelentette ki Volodimir Zelenszkij elnök a Közösség- és Területfejlesztési Tanács ülésén, amelyet az Ukrajna 30 fórumhoz kapcsolódóan rendeztek meg a napokban. Mindezt akár úgy is felfoghatjuk, mint programhirdetést.
Módosítani kellene az Alkotmányt
„Haladunk tovább, mert a decentralizáció még nem zárult le, és ebben az évben nagyon fontos, kiemelt feladatokat kell elvégeznünk. Az első az ukrán Alkotmány módosítása a központi és a helyi hatóságok közötti kapcsolatokat illetően. Többek között a prefektusok intézményéről és a helyi közigazgatások felszámolásáról van szó” – idézi az államfőt az Elnöki Hivatal weboldala.
Zelenszkij szerint az átalakítás célja, hogy számos kérdést ne a fővárosi tisztviselők, hanem közvetlenül az adott régióban élő emberek oldjanak meg helyben. Mindjárt hozzá is tette azonban: „Ugyanakkor meg kell őriznünk területi integritásunkat erősnek és vitathatatlannak. Ezért a prefektusok minden területen ellenőrizni fogják Ukrajna Alkotmányának és törvényeinek betartását, és államunk unitárius berendezkedésének garanciájává válnak.”
Az elnök egyben felszólította a Legfelső Tanácsot, hogy fogadja el az Alkotmánynak a decentralizációval kapcsolatos módosításait.
„Ezeket a változásokat az év folyamán megvitattuk a helyi önkormányzatok vezetőivel, ukrán tudósainkkal és szakértőinkkel. Itt az ideje áttérni a megbeszélésekről a cselekvésre” – mondta, és felkérte a Jogi Reform Tanács elnökét, valamint az illetékes parlamenti bizottságot a folyamat koordinálására.
A második fontos feladatként az elnök olyan szabályozások kidolgozását és elfogadását jelölte meg, amelyek figyelembe veszik a helyi közösségek önkormányzatiságának sajátosságait, és lendületet, valamint lehetőségeket biztosítanak a városoknak a fejlődéshez.
„A harmadik fontos feladat jogszabályok kidolgozása és elfogadása a helyi népszavazásokról. Ez növeli a közösség befolyását a helyi önkormányzatok tevékenységére és a kulcsfontosságú döntések meghozatalára helyben. El kell érnünk a helyben kormányzás végső képletét: a közösségek döntenek, az emberek befolyásolnak, és – az állammal együtt – ellenőriznek” – fogalmazott az elnök.
Hivatalból sosem elég
Zelenszkij egyben bejelentette a Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusának létrehozását, amelynek feladatául a központi és a helyi hatóságok közötti minőségileg új kapcsolatok kiépítését jelölte meg.
Andrij Jermak, az Elnöki Hivatal vezetője elképzeléseiket ismertetve közölte, hogy a kongresszust maga az államfő vezetné. A kongresszus a Helyi Önkormányzatok Kamarájából és a Régiók Kamarájából állna, melyek 3-3 tagot delegálnának a szervezet elnökségébe, amelyet vezető állami tisztviselők alkotnának.
A kongresszus elnöksége havonta ülésezne. A kamarák negyedévente gyűlnének egybe, s javaslatot tennének a kongresszus napirendjére vonatkozóan. A kongresszus közgyűléseit félévente, illetve szükség szerint tartanák meg. A Helyi Önkormányzatok Kamaráját a városok és kistérségek polgármesterei, a járási tanácsok és a járási állami adminisztrációk vezetői alkotnák, míg a Régiók Kamarája a megyei tanácsok elnökeiből és a megyei állami adminisztrációk vezetőiből, azaz a kormányzókból állna.
Jermak szerint az elmúlt években számos önkormányzati tanácsot létrehoztak már, de a kongresszus az, amely „reálisan képviselni kezdi” majd az ukránokat. Ugyanakkor az Elnöki Hivatal irányítója nem fejtette ki, mire alapozza állítását. Az olvasóban ettől függetlenül is kételyeket ébreszthet a kezdeményezés tényleges célját illetően, hogy a testületbe a járási és megyei adminisztrációk vezetői is meghívást kapnának, holott ők nem a polgárokat, nem is az önkormányzatokat, hanem a kijevi hatalmat képviselik.
Valójában mit akar a hatalom?
Volodimir Zelenszkij szerint az első „globális” kérdés, amelyre az új testületnek összpontosítania kell, Ukrajna „municipális” törvénykönyvének előkészítése. Az elnök igyekezett barátságos arcát mutatni, amennyiben kijelentette, hogy a központi és a helyi hatóságok nem vetélytársai, nem ellenségei egymásnak, hanem partnerei, egy csapat tagjai. A tavaly őszi helyhatósági választások tapasztalatai alapján azonban aligha akad túl sok önkormányzati vezető (a kormánypártiak kivételével természetesen), aki komolyan veszi az ilyen kijelentéseket.
A gyanakvást erősítheti, hogy Denisz Smihal miniszterelnök nem rejtette véka alá, mit gondol a kormánynak az önkormányzatokkal való együttműködéséről. Arról beszélt, hogy a közigazgatási reform nemcsak a több lehetőségről szól, hanem a saját jólét biztosításának megszervezéséért helyben viselt felelősségről.
„A reform eredményeként biztosított pénzügyi és irányítási lehetőségek megengedték a közösségek számára a helyi kezdeményezések sikeres megvalósítását, és egyre több közösség folytatja a lehetőségei kibontakoztatását. Most, a decentralizáció keretein belül, meg kell erősíteni a kormányzati szervek és a helyi önkormányzatok közötti együttműködést” – jelentette ki a miniszterelnök, nem törődve kijelentése ellentmondásosságával.
Reform vagy visszarendeződés?
Az elnöknek a decentralizáció végigvitele tekintetében mutatott határozott fellépése sem tűnik meggyőzőnek. Eszünkbe juthat, hogy Zelenszkij még 2019-ben benyújtotta a Legfelső Tanácsnak „decentralizációs” törvénytervezetét, amely meghirdetett célja szerint módosította volna az Alkotmányt a helyi önkormányzatok jogosítványainak gyarapítása, megerősítésük érdekében. A dokumentum már a szakbizottságon is túljutott, amikor 2020 januárjában az elnök visszavonta.
Némelyik elemző szerint Zelenszkij tartott a bírálatoktól, amelyek azért érhették volna, mert túl nagy szabadságot enged az önkormányzatoknak a központi hatalom rovására, ami viszont teret engedhetett volna az örök mumusnak, a föderalizációnak, a régiók állítólagos elszakadási törekvéseinek. Ezek után valószínűbbnek tűnik, hogy a prefektusi rendszer bevezetése a helyi önkormányzatok tevékenységének egyidejű újraszabályozásával valójában azt a célt szolgálja, hogy a hatalom visszavegyen a korábban a területi közösségeknek biztosított önállóságból és forrásokból.
(zzz)
Prefektusok és hivatalok
A prefektusok nem számítanak újdonságnak Európában. Franciaországban elmaradhatatlan láncszemei a közigazgatásnak, Lengyelországban is jelen vannak a vajdaságok szintjén, s Romániából is ismerhetjük az intézményt. De milyen szerep várhat rájuk Ukrajnában?
Nevezhetnénk őket az állam képviselőinek a megyékben és/vagy a járásokban. Rangjukat tekintve a megyei állami adminisztrációk vezetőihez, az úgynevezett kormányzókhoz állnak a legközelebb, bár a hasonlóság csak távoli. Jelenleg ugyanis az adminisztrációvezetők képviselik a megyékben a végrehajtó hatalmat, míg a prefektus csupán „az állam képviselője”, s ebben a minőségében legfeljebb koordinálni hivatott a központi hatóságok működését, fő feladata a helyi önkormányzatok és intézményeik tevékenységének törvényességi felügyelete – legalábbis eddig ez volt a kormányzati elképzelés.
Az általános vélekedés szerint komoly megmérettetés lesz a Zelenszkij-féle kormányzat számára, vajon mernek-e nagyobb önállóságot biztosítani a helyi önkormányzatoknak, vagy a reform kivitelezése során „átmentik” a megyei állami adminisztrációk jogköreit (netán egy részüket) a prefektusi rendszerbe, megőrizve ezzel a központi hatalom túlsúlyát megyei és járási szinten. Hogy mennyire nehéz lehet meghozni ezt a döntést a központi hatalom számára, azt mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a járásrendszer sokak által nagyobb feladatnak tekintett átalakítását már véghezvitték, a prefektusi rendszer kialakítása, a megyei és járási végrehajtó hatalom átadása az önkormányzatoknak ugyanakkor még várat magára.
Az eredeti, vagyis a még 2019-ben benyújtott elnöki tervezet értelmében a megyei adminisztrációkat a prefektusi hivatalok váltanák fel, míg a végrehajtó hatalmat a megyei tanácsok végrehajtó bizottságai vennék át. A prefektust az elnök nevezné ki a kormány jóváhagyásával. A kinevezés három évre szólna, s minden prefektust csupán egy alkalommal neveznének ki egy adott megyébe. A tisztviselő az államfőnek és a kormánynak tartozna beszámolással, vagyis megmaradna a jelenlegi kormányzók kettős alárendeltsége, amely nemegyszer okozott már problémát.
A prefektusi intézményt eredetileg az Alkotmányban szándékoztak rögzíteni és szabályozni. Napjainkban azonban kétséges, vajon sikerül-e biztosítania az elnöknek a parlamentben a kétharmados többséget az alaptörvény módosításához. További megválaszolandó kérdés, vajon „politikusi tisztségnek” szánják-e a prefektusét, és ha nem, hogyan tervezik ezt garantálni? A kormányzók esetében előírás ugyan a pártsemlegesség, jól tudjuk azonban, hogy ennek a követelménynek még egyetlen választás alkalmával sem sikerült maradéktalanul megfelelni.
Ami a prefektusok feladatait illeti, Zelenszkijék koncepciója állítólag nem sokban tér el attól, amit még Petro Porosenko idejében fogalmaztak meg a közigazgatási reform kapcsán:
– a helyi hatóságok közigazgatási felügyelete annak biztosítása érdekében, hogy működésük megfeleljen a jogszabályoknak;
– a kormányzati munka koordinálása;
– a kormányzati szervek együttműködésének biztosítása háborús vagy vészhelyzetben.
A két legfontosabb kérdés, ami a prefektusok jogkörei kapcsán felmerül:
1) vajon mit kell értenünk a helyi kormányzati szervek koordinálásán? (Azaz valójában mekkora beleszólást engednek a prefektusnak a hivatalok munkájába?)
2) milyen eszközökkel gyakorolhatja a prefektus a törvényességi felügyeletet az önkormányzatok és végrehajtó szerveik felett? (Saját hatáskörben semmisíthet meg önkormányzati határozatokat, vagy csupán felfüggesztheti azokat, miközben előterjeszti javaslatait az államfőnek és a bíróságnak?)
Az eredeti elképzelés szerint az elnöknek 2021. március 1-jéig ki kellett volna neveznie az első prefektusokat, egyelőre azonban igen távol állunk ettől. Ma még azt sem tudhatjuk bizonyosan, milyen elképzelésekkel áll a közvélemény elé Volodimir Zelenszkij.
(hk)
